吉林大学理论法学研究中心、法学院讲师，吉林大学农业农村法治研究院专职研究员，主要是做土地法学、农业农村法治研究。
摘要：耕地保护补偿制度是落实我国耕地“三位一体”保护目标的一项重要制度。通过对183份耕地保护补偿制度的地方立法文本和规范性文件进行实证分析，基于发文时间、发文层级、具体规定、制度名称等维度，全方位描绘出耕地保护补偿制度的地方实践图景。根据补偿主体与受偿主体之间的行政隶属关系，总结出2大类、4中类、10小类、18细类四个层次的耕地保护补偿制度实践类型。纵观耕地保护补偿制度的地方实践样态，耕地保护补偿制度在实际运行中陷入双重困境：着眼于耕地保护补偿制度的概念，其法律内涵异常混乱；聚焦于耕地保护补偿制度的目的，其价值目标严重错位。为此，通过统一耕地保护补偿的法律内涵，回归“补偿”的法律制度目标定位，明晰耕地保护补偿制度的规范路径，实现耕地保护补偿制度的法律重构。
基金项目：国家社会科学基金项目“‘三位一体’阶段耕地保护补偿的法律构造研究”（项目编号：24BFX077）的阶段性成果。
本文刊于《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2025年第6期第88-98页。为阅读方便，此处删去了原文注释和参考文献，如有媒体或其他机构转载，请注明文章出处。
2022年9月5日，自然资源部发布《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《草案》），明白准确地提出“国家建立耕地保护补偿制度，对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补”。尽管《草案》设置专条规定耕地保护补偿制度，但该条针对耕地保护补偿制度内容的规范，引起法学界诸多学者的强烈质疑。追根溯源，在于耕地保护补偿的法律内涵、法理基础及价值目标等均未厘清。因应耕地保护补偿制度形成于地方实践，并在实践运行中不断健全，故亟待系统梳理耕地保护补偿的实践样态，针对耕地保护补偿实践展开法律分析，以实现耕地保护补偿制度内涵、法理及目标的正本清源。为此，本文全面收集各地区规范耕地保护补偿制度的政策文本，以183份地方立法文本和规范性文件为分析样本，勾勒出耕地保护补偿的地方实践类型，并对耕地保护补偿实践展开学理省思，明晰其在实际运行中陷入的法律困境，进而提出耕地保护补偿的规范路径，为耕地保护补偿制度的国家立法完善提供参考。
为全方位展现耕地保护补偿制度的现实全貌，笔者利用聚法案例网站的法律和法规数据库，以“全部内容”为检索范围，选择“精准检索”的匹配方式，以“耕地保护补偿”作为关键词进行全文检索，将文件时效性限定为现行有效及尚未生效，截至2024年4月26日，共得到地方性法规10份、地方政府规章3份、地方规范性文件193份。通过对检索到的文件做多元化的分析对比，剔除无关的政策文本23份，最终得到地方性法规10份、地方政府规章1份、地方规范性文件172份。据此，以上述183份地方立法文本和规范性文件为研究对象，分别从发文时间、发文层级、具体规定、制度名称等维度，描绘出耕地保护补偿制度的地方实践图景。
在发文时间上，我国耕地保护补偿的地方立法进程肇始于2008年，至今每年均有规范耕地保护补偿制度的地方政策文本出台。纵观183份地方立法文本和规范性文件，由于受到国家立法和中央政策的直接影响，地方政策文本数量分布出现了三轮波峰段。在“第十二个五年规划”“2014年中央一号文件”“粮食安全省长责任制意见”等中央政策文件的指引下，2011—2014年地方层面共出台政策文本41份，呈现出发文数量明显地增加的态势。伴随2014年修订的《环境保护法》提出“建立健全生态保护补偿制度”，耕地保护补偿制度得以重视和发展，2015—2018年地方层面的发文量呈现“井喷”之势，合计出台政策文本108份，占比59.02%。在2021年新修订的《土地管理法实施条例》明白准确地提出“建立耕地保护补偿制度”的背景下，2021—2024年地方层面制定本省土地管理条例或实施办法9份，对本地区推行耕地保护补偿制度予以规范指引。
在发文层级上，183份地方立法文本和规范性文件分布于省、市、县三级政府。其中，省级政策文本79份，占比43.17%；市级政策文本99份，占比54.1%；县级政策文本5份，占比2.73%。尽管单从数量上看，市级的发文量明显要多于省级，但本文统计范围内的省级政府有30个、市级政府则有76个。据此，规范耕地保护补偿制度的地方政策文本大多分布在在省市两级，且省级政府比市级政府在提供法律政策指引层面表现得愈发活跃。可见，因应在当前的地方实践中，耕地保护补偿制度主要采取“上级政府→下级政府/私主体/下级政府+私主体”的补偿类型，故在此种耕地保护补偿模式的导向下，政策文本的发文层级普遍分布在省市两级政府，并且以具备较高位阶的省级政府为主。
在具体规定上，因应耕地保护补偿最重要的包含补偿主体、受偿主体、补偿原则、补偿标准、补偿方式等构成要素，故宜以是不是真的存在上述制度要素为判断标准，界定是否针对耕地保护补偿制度作出具体规定。为此，本文按照存在任何一项构成要素的衡量标准，梳理183份地方立法文本和规范性文件。其中，仅有55份政策文本针对耕地保护补偿制度作出了具体规定，占比30.05%；剩余128份政策文本尚且停留在宣示性规定层面，并未对耕地保护补偿的具体制度设计展开探索。可见，囿于缺乏国家层面统一的规范指引，绝大多数地区未能厘清耕地保护补偿的制度要素，无法为地方实践提供明确的可操作性指引。
在制度名称上，183份地方立法文本和规范性文件呈现出四种不同的命名形式：第一，耕地保护补偿（146份），具体包含耕地保护补偿（25份）、耕地保护补偿机制（87份）、耕地保护补偿制度（30份）、耕地保护补偿政策（3份）、耕地保护补偿机制/耕地保护补偿制度（1份）；第二，耕地保护补偿激励（30份），具体包含耕地保护补偿激励（4份）、耕地保护补偿激励机制（19份）、耕地保护补偿激励制度（5份）、耕地保护补偿或激励制度（1份）、耕地保护补偿和激励机制（1份）；第三，耕地保护奖补（1份），即耕地保护奖补机制；第四，混用耕地保护补偿与耕地保护补偿激励（6份），即耕地保护补偿机制/耕地保护补偿激励机制。可见，目前地方层面针对“耕地保护补偿制度”的名称命名尚未达成共识，各地关于耕地保护补偿制度的内涵及属性形成了差异化理解。
以补偿主体与受偿主体之间的行政隶属关系为标准，宏观层面上，耕地保护补偿包括纵向耕地保护补偿与横向耕地保护补偿；微观层面上，纵向耕地保护补偿包括“上级政府对下级政府的补偿”“政府对私主体的补偿”与“上级政府对下级政府及私主体的补偿”，横向耕地保护补偿包括“同级政府间的补偿”。本文循此逻辑，以55份针对耕地保护补偿制度作出具体规定的地方立法文本和规范性文件为样本，基于针对补偿主体与受偿主体均作出明确规定的23份政策文本进行学理分析，归纳总结出2大类、4中类、10小类、18细类四个层次的耕地保护补偿的实践类型。
上级政府对下级政府的补偿类型包含上级政府对下一级政府的补偿和上级政府对基层政府的补偿两类。其中，上级政府对下一级政府的补偿类型包括省级政府对市县政府的补偿、省市政府对县级政府的补偿与市县政府对乡镇政府的补偿。上级政府对基层政府的补偿类型仅涵盖省级政府对乡镇政府的补偿。
以上四种具体补偿类型各对应一份政策文本，其针对耕地保护补偿制度分别规定为：省政府对耕地保护工作成效显著的市县政府予以奖励；结合各区、县（市）耕地保护实绩实效，按照年度耕地保护责任目标考核等次，向耕地保护绩效好的区、县（市）倾斜；对市本级区域内列入基本农田保护补偿试点的乡镇，按照已经划定的基本农田每年每亩补助50元；省政府对耕地保护工作成效显著的地区按规定给予倾斜支持。据此，除《湖州市委 湖州市人民政府关于促进农民收入持续普遍较快增长的若干意见》将耕地保护补偿定性为“按照耕地保护的面积予以补助”外，其他3份政策文件均将耕地保护补偿定性为“针对耕地保护工作成效显著的地区进行奖励”。
在上级政府对下级政府的补偿类型中，除极少数地区将耕地保护补偿界定为按期定额发放的补助以外，耕地保护补偿实质上为基于耕地保护实绩实效的定向奖励机制，系耕地保护责任目标考核导向下的产物，其制度目标旨在落实耕地保护和粮食安全责任制。
政府对私主体的补偿类型包含政府对农村集体经济组织的补偿、政府对农村集体经济组织及农户的补偿和政府对单位或个人的补偿三类。
第一，政府对农村集体经济组织的补偿类型包括省市县政府对农村集体经济组织的补偿、市级政府对农村集体经济组织的补偿与县级政府对农村集体经济组织的补偿。上述三种具体补偿类型分别对应1份、1份和2份政策文本，此种补偿类型下共有4份地方立法文本和规范性文件。其针对耕地保护补偿制度分别规定为：对承担耕地保护责任的农村集体经济组织根据其耕地保护实际成效给予补偿激励；对承担耕地保护责任并签订耕地保护责任书的集体经济组织予以每年每亩40元的耕地保护经济补偿；对承担耕地保护任务成果显著的农村集体经济组织给予奖励或对保护耕地突出的农村集体经济组织给予补偿激励。可见，除了《连云港市耕地保护补偿激励实施办法（暂行）》将耕地保护补偿定位为“按照耕地保护的面积给予经济补贴的制度”，其他3份政策文件均以耕地保护实际成效为补偿前提，将耕地保护补偿定位为“针对取得耕地保护显著成果的农村集体经济组织予以激励的机制”。据此，在政府对农村集体经济组织的补偿类型中，除极少数地区将耕地保护补偿界定为“按期定额发放的补贴”以外，耕地保护补偿本质上为基于耕地保护实际成效的奖励机制，其名虽为“耕地保护补偿制度”，但实属“耕地保护补偿激励制度”，旨在激发农村集体经济组织保护耕地的积极性，履行其合理开发利用、保护耕地等土地资源并做监督的职能，确保农村集体经济组织所承载的经济性职能得以充分彰显。
第二，政府对农村集体经济组织及农户的补偿类型包括省市县政府对农村集体经济组织及农户的补偿、市县政府对农村集体经济组织及农户的补偿、县级政府对农村集体经济组织及农户的补偿与乡镇政府对农村集体经济组织及农户的补偿。上述四种具体补偿类型分别对应3份、5份、2份和2份政策文本，此种补偿类型下共有12份地方立法文本和规范性文件。针对耕地保护补偿制度，7份政策文本规定为“对承担耕地保护任务/责任的农村集体经济组织及农户给予奖补”，3份政策文本规定为“给予承担耕地保护任务/责任的农村集体经济组织及农户一定的补助”，2份政策文本规定为“对承担耕地保护任务/责任的农村集体经济组织及农户予以补偿奖励”。除3份政策文本将耕地保护补偿定性为“补助”以外，其他9份政策文本均将耕地保护补偿定性为“奖补”。据此，在政府对农村集体经济组织及农户的补偿类型中，绝大多数地区将耕地保护补偿认定为针对承担耕地保护任务或责任的农村集体经济组织及农户给予奖补的机制，旨在充分调动耕地保护责任主体的积极性和主动性，增强农村集体经济组织及农户保护耕地的持续动力。
第三，政府对单位或个人的补偿类型仅涵盖县乡政府对相关单位、个人的补偿，涉及1份地方规范性文件的规定。《大同市人民政府关于加强完善耕地保护责任制的通知》精确指出，探索建立耕地保护补偿机制，对承担并行使耕地保护责任的单位或个人进行直接补贴。其中，承担并行使耕地保护责任的单位或个人系指承包经营耕地的单位或个人。据此，在政府对单位或个人的补偿类型中，耕地保护补偿定位为政府针对单位或个人进行补贴的制度，旨在提高承包经营耕地的单位或个人保护耕地的积极性。
在政府对私主体的补偿类型中，除少数地区将耕地保护补偿定位为“补贴或补助”机制以外，大多数地区将耕地保护补偿界定为“奖励或激励”制度，旨在激发农村集体经济组织、农户及单位或个人等私主体保护耕地的积极性，本质上为政府针对承担耕地保护任务或责任的私主体予以奖励的机制。
上级政府对下级政府及私主体的补偿类型包含上级政府对下级政府及农村集体经济组织的补偿、上级政府对下级政府及农村集体经济组织及农户的补偿和上级政府对下级政府及单位或个人的补偿三类。
第一，上级政府对下级政府及农村集体经济组织的补偿类型包括县级政府对乡镇政府及农村集体经济组织的补偿与市级政府对县级政府及乡镇政府及农村集体经济组织的补偿。两种具体补偿类型针对耕地保护补偿制度分别规定为：县（市、区）政府对耕地保护责任目标履行考核优秀的乡（镇）在土地整治项目资金安排等方面予以一定倾斜，对承担完成耕地或基本农田保护任务好的集体经济组织予以奖励；市级政府对耕地保护工作成效突出的县（市、区）、乡（镇）人民政府以及村级集体经济组织给予通报表扬或者资金奖励。
第二，上级政府对下级政府及农村集体经济组织及农户的补偿类型仅涵盖省级政府对乡镇政府及农村集体经济组织及农户的补偿。其具体规定为，鼓励安排省级财政资金对耕地保护成效突出的乡（镇）政府、农村集体经济组织和农户给予奖补，充分调动乡（镇）政府、农村集体经济组织和农户保护耕地的积极性。
第三，上级政府对下级政府及单位或个人的补偿类型仅涵盖省级政府对市县政府及相关单位、个人的补偿。在该种补偿类型下，共涉及2份地方规范性文件的规定。其分别规定为：省政府对耕地保护工作成效显著的市、县（市、区）政府，以及相关单位、个人给予表扬；省政府对全省耕地保护、占补平衡、高标准农田建设等工作成效突出的市、县（市、区）政府以及相关单位、个人给予表扬和资金奖励。
在上级政府对下级政府及私主体的补偿类型中，5份政策文本展现出同一种耕地保护补偿逻辑，即上级政府根据下级政府及私主体的耕地保护工作实效，对耕地保护责任目标考核优秀的下级政府与耕地保护工作成效突出的农村集体经济组织、农户及单位或个人，给予通报表扬、资金奖励、财政奖补、资金倾斜等精神或物质层面的激励，其将耕地保护补偿制度定位为基于耕地保护绩效评价结果而予以激励的制度。
同级政府间的补偿类型包含占用耕地地区对补充耕地地区的补偿和永久基本农田保护率未达到全市中等水准的地区对承担更重永久基本农田保护任务的地区的补偿两类。其中，前者表现为占用耕地的市县政府对补充耕地市县政府的补偿，后者表现为永久基本农田保护率未达到全市中等水准的县级政府对承担更重永久基本农田保护任务的县级政府的补偿。
以上两种具体补偿类型针对耕地保护补偿制度分别规定为：支持占用耕地市县在支付补充耕地指标调剂费用的基础上，通过实施产业转移、支持基础设施建设等多种方式，对口扶持补充耕地市县；在本轮国土空间规划期内，由永久基本农田保护率未达到全市中等水准的区、县（市）按年度缴纳补偿费用，对承担更重永久基本农田保护任务的区、县（市）予以补偿。可见，第一种补偿类型系耕地占补平衡制度下的产物，旨在落实建设用地增减挂钩政策，满足建设占用耕地占补平衡的要求。其虽处在地方政策规定“健全耕地保护补偿机制”部分的项下，但实质上为耕地占补平衡制度，属于跨地区补充耕地的利益调节机制。第二种补偿类型的名称为“永久基本农田保护补偿机制”，相较于“耕地保护补偿制度”的涵摄对象，在范围上存在一定的限缩。同时，该补偿机制由市级政府统筹建立，系以耕地保护责任目标考核为导向的资金补偿，本质上为落实本级政府耕地保护责任的产物。
在同级政府间的补偿类型中，部分地区规定的耕地保护补偿制度实为耕地占补平衡制度，发生了两种制度之间的混淆；部分地区规定的耕地保护补偿制度实为永久基本农田保护补偿机制，产生了制度对象的范围限缩。据此，目前各地针对横向耕地保护补偿制度缺乏应有关注，仅有的3份政策文本亦存在认知偏差，这致使其总体尚处规范空白的状态，亟待进行法律层面的厘析与构建。
关于耕地保护补偿的法律内涵，各地区存在多元化的解读方式，不仅在名称命名上形式多样，还与耕地生态保护补偿混为一体，导致当前呈现出内涵混乱的地方实践样态。对此，学理层面不仅未能提供明确的理论指引，反而陷入激烈的理论争辩之中。
关于耕地保护补偿的基本内涵，目前各地区主要存在“耕地保护补偿”“耕地保护激励”“耕地保护奖补”“耕地保护补贴”“耕地保护补助”“耕地保护奖励”六种不同的理解。一方面，从名称命名方式的角度来看，各地区存在“耕地保护补偿”“耕地保护补偿激励”“耕地保护奖补”“耕地保护补偿与耕地保护补偿激励混用”四种不同的命名形式，由此形成了“耕地保护补偿”“耕地保护激励”“耕地保护奖补”三种差异化的解释路径。另一方面，在具体规定耕地保护补偿制度的55份地方政策文本中，有地区将耕地保护补偿理解为“耕地保护补贴”“耕地保护补助”“耕地保护奖励”等多重含义。
针对耕地保护补偿与耕地生态保护补偿之间的关系，地方实践存在将二者完全等同、视为同一项法律制度的情形。在183份地方立法文本和规范性文件中，共有10份政策文本为地方层面制定的“关于健全生态保护补偿机制的实施建议”，其均认为生态保护补偿制度覆盖森林、水流、耕地、湿地、荒漠、矿区等重点领域，在“耕地”部分具体表述为“耕地保护补偿制度”。上述政策文本所表述的“耕地保护补偿”实质上为“耕地生态保护补偿”。据此，在生态保护补偿制度的影响下，部分地区将耕地保护补偿与耕地生态保护补偿混为一体，强调耕地保护补偿系生态保护补偿制度体系中的一项制度。
在上述地方实践产生认识分歧的两个层面上，学者们亦未达成统一的理论共识：其一，关于耕地保护补偿的基本内涵，在中央层面政策文件的规范指引下，学界统一采用“耕地保护补偿”的命名方式。但针对耕地保护补偿法律内涵的理解，学者们形成了“耕地保护补偿”“耕地保护激励”“耕地保护奖补”三种不同的解读方式。一是基于文义解释的法律解释方法，采用“耕地保护补偿”的解读方式；二是只有基于奖励才能根本促进耕地保护的缘由，采用“耕地保护激励”的解读方式；三是基于对《草案》中“给予奖补”的理解，采用“耕地保护奖补”的解读方式。
其二，针对耕地保护补偿与耕地生态保护补偿之间的关系，学界一致认为二者系两项不同的法律制度，一致反对地方实践将耕地保护补偿等同于耕地生态保护补偿。部分学者主张二者不存在必然联系，彼此之间系相互独立的法律关系。耕地保护补偿系“耕地”作为土地中的一种重要类型，需要对其作出特殊保护而得以衍化；耕地生态保护补偿衍生于生态保护补偿，其基于“耕地”系一项重要生态环境保护要素而得以形成。因而，二者遵循不同的法律逻辑，并不存在互为依存的紧密关联。另有部分学者则认为，尽管两项法律制度不相同，但彼此之间有着密切联系，形成包含与被包含的法律关系。因应耕地作为一种特殊的自然资源，兼具资源利益和生态利益双重属性，故耕地保护补偿蕴含着对耕地生态利益的补偿，衍生出耕地生态保护补偿，二者构成紧密的属种关系。据此，关于二者之间的关系，学界形成了两种主流观点：一是二者不存在关联导向下的互为独立关系；二是二者存在关联导向下的紧密包含关系。与此相对应，上述两种观点分别指向关于耕地保护补偿法律内涵的不同理解：在二者互为独立关系的指引下，耕地保护补偿是指对遵守耕地用途管制行为进行的经济利益补偿，形成“经济利益补偿说”；在二者紧密包含关系的指引下，耕地保护补偿是指对遵守耕地用途管制行为进行的经济利益补偿和对增进耕地生态效益行为进行的生态利益补偿，形成“经济利益+生态利益补偿说”。
关于耕地保护补偿制度的价值目标，绝大多数地区将其界定为“行政奖励”，耕地保护补偿制度已然异化为“耕地保护激励制度”，以实现激励耕地保护行为主体保护耕地为根本目标。同时，基于耕地保护责任目标考核的绩效导向，耕地保护补偿系为实现行政管理目标而被动催生的制度，故其以完成耕地保护责任目标考核任务为根本目标。激励作用与考核导向两项制度目标之间亦存在着紧密关联，即激励耕地保护行为主体保护耕地，本质上旨在落实耕地保护责任目标考核任务。据此，当前地方实践中的耕地保护补偿制度，实乃推进国家耕地保护和粮食安全责任制行政目标下的产物，其与耕地保护补偿制度所承载“补偿耕地权益主体正当利益”的目标相去甚远，致使耕地保护补偿的制度目标发生严重错位。
从耕地保护补偿的地方实践来看，各地区对耕地保护补偿的法律属性存在认知差异。在上级政府对下级政府的补偿类型中，耕地保护补偿系耕地保护责任目标考核导向下的产物，绝大多数地区将其定性为基于耕地保护实绩实效的奖励机制；在政府对私主体的补偿类型中，大多数地区将耕地保护补偿定性为激发私主体保护耕地积极性的奖励机制，少数地区将其定性为补贴或补助机制；在上级政府对下级政府及私主体的补偿类型中，耕地保护补偿定性为基于耕地保护绩效评价结果而予以激励的机制；在同级政府间的补偿类型中，耕地保护补偿定性为以耕地保护责任目标考核为导向的资金补偿机制。结合前述，在规范耕地保护补偿法律关系的29个地方实践样本中，除2个偏离了耕地保护补偿本意的样本外，20个样本坚持“奖励”的耕地保护补偿制度属性，6个样本坚持“给付”的耕地保护补偿制度属性，1个样本坚持“补偿”的耕地保护补偿制度属性。据此，聚焦于耕地保护补偿制度的地方实践，绝大多数地区将耕地保护补偿定性为“奖励”机制，少数地区将耕地保护补偿定性为“给付”机制，极个别地区将耕地保护补偿定性为“补偿”机制。
一方面，在当前绝大多数地区将耕地保护补偿定性为“奖励”机制的背景下，耕地保护补偿制度实属“耕地保护激励制度”，即耕地保护补偿等同于耕地保护的正向激励机制，其制度目标为激励耕地保护行为主体保护耕地。具体而言，绝大多数地区将耕地保护补偿的法律属性界定为“行政奖励”，强调耕地保护补偿系基于耕地保护行为主体的耕地保护实际成效，给予资金奖励、财政奖补、资金倾斜等物质奖励或通报表扬等精神奖励。可见，“行政奖励”法律属性定位下的耕地保护补偿制度，要求耕地保护行为主体获得补偿与其耕地保护实绩实效相挂钩，遵循“耕地保护工作/任务完成好——给予耕地保护行政奖励”的逻辑。
另一方面，无论是将耕地保护补偿定性为“奖励”“给付”“补偿”中的何种属性，地方实践均认定耕地保护补偿制度系耕地保护责任目标考核导向下的产物，旨在实现上级政府的耕地保护责任目标考核任务，其制度目标为落实耕地保护责任目标考核要求。具体而言，地方政策文本中所表述的“给予激励、奖补、奖励”，系指根据耕地保护实绩实效，对耕地保护工作成效显著的下级政府和耕地保护任务完成突出的私主体，给予物质和精神层面的行政奖励；地方政策文本中所表述的“给予补贴、补助”，系指根据耕地保护面积，对承担耕地保护任务或责任的下级政府和私主体，给予按期定额的资金给付；地方政策文本中所表述的“给予补偿”，系指在上级政府耕地保护责任目标的考核下，未完成耕地保护任务的下级政府对其同级政府给予的资金补偿。可见，尽管在地方实践中，耕地保护补偿被定性为“奖励”“给付”“补偿”三种不同的法律性质，但其均将完成耕地保护任务或履行耕地保护责任作为给予“奖励”“给付”“补偿”的前提，遵循“承担耕地保护任务或责任——给予耕地保护补偿”的逻辑。
针对耕地保护补偿的名称命名，应当使用“耕地保护补偿”的命名方式；关于耕地保护补偿与耕地生态保护补偿之间的关系，应当采用“包含说”的主要观点。相应地，在二者紧密包含关系的导向下，针对耕地保护补偿的理解，宜坚持“经济利益+生态利益补偿说”。耕地保护补偿制度是指对遵守耕地用途管制与耕地开发强度的耕地保护行为，作出相应的经济利益和生态利益补偿的法律制度。
一方面，聚焦于耕地保护补偿的名称命名，理论及实务界主要形成了六种不同理解。区分六种不同解读的重点是，厘清补偿、激励、奖补、补贴、补助及奖励的内涵。按照《现代汉语辞海》的解释，“补偿”系指抵消（损失、消耗）或补足（缺欠、差额），“激励”系指激发鼓励，“补贴”系指贴补（多指财政上的），“补助”系指从经济上帮助（多指组织上对个人），“奖励”系指给予荣誉或财物来鼓励。“奖补”所指称的含义，《现代汉语辞海》并未作出相应解释。“奖补”一词时常与“政策”“资金”相连，组合成“奖补政策”“奖补资金”的专有名称。其中，奖补政策系政府通过财政奖励、财政补贴等形式，对企业和个人提供的无偿性财政支出，是政府用于扶持和促进产业高质量发展的常用政策工具；奖补资金系由政府针对特定领域所给予的奖励和补助性资金。在不同的语境下，“奖补”一词分别蕴含着奖励补贴或者奖励补助之含义。耕地保护补偿与其他解读的不同之处在于，耕地保护补偿强调对实施耕地保护行为的所有主体一律无差别地予以补偿，其补偿对象为实施耕地保护行为的全部主体；而其他解读方式均系对实施耕地保护行为的特定主体差别化地予以激励/奖励/补贴/补助/奖补，其仅适用于实施耕地保护行为的部分主体。因而，关于耕地保护补偿的名称命名，应当遵循“补偿”内涵的法律意旨，统一使用“耕地保护补偿”的命名方式。
另一方面，着眼于耕地保护补偿与耕地生态保护补偿之间的关系，理论及实务界主要形成了“同一说”“无关说”“包含说”三种主流观点。其中，“同一说”导源于地方实践层面，主张二者本质上系属同一项法律制度；“无关说”导源于学理层面，主张二者系属两项相互独立的法律制度；“包含说”导源于学理层面，主张二者系属包含与被包含的法律关系。在此基础上，针对三种学说逐一进行辨析：首先，“同一说”将耕地保护补偿与耕地生态保护补偿视为同一项法律制度，混淆了两项法律制度之间的关系。相较于耕地保护补偿，耕地生态保护补偿更为注重保护耕地生态利益，系生态文明建设战略目标导向下的产物。部分地方政策文本混淆了二者之间的关系，衍化于地方实践层面的“同一说”不具备正当性依据。其次，尽管“无关说”将二者界定为两项不同的法律制度，但其割裂了两项制度之间有的紧密联系。基于落实耕地“三位一体”保护的目标，耕地保护补偿是针对耕地数量、质量及生态保护行为进行的补偿，强调对耕地实现综合保护并对全部耕地保护行为作出补偿。而耕地生态保护补偿衍生于生态保护补偿，系生态保护补偿制度在耕地领域的落实，侧重于针对耕地生态保护行为作出补偿。据此，“无关说”强行将三种耕地保护行为予以分离，有违耕地“三位一体”保护目标。最后，“包含说”强调耕地保护补偿包含耕地生态保护补偿，不但契合耕地保护补偿客体的涵摄范围，而且顺应耕地生态保护补偿的衍生逻辑。耕地保护补偿的客体是“耕地保护行为”，而耕地保护行为系指遵守耕地用途管制与耕地开发强度的保护耕地行为，涵盖耕地数量保护行为、耕地质量保护行为及耕地生态保护行为等全部耕地保护行为。同时，“包含说”蕴含着两项法律制度之间的紧密联系，能够促使耕地保护补偿制度与生态保护补偿制度实现协同联动，进而顺应耕地生态保护补偿制度的演化路径。据此，应当坚持“包含说”，明确耕地保护补偿制度与耕地生态保护补偿制度之间的必要关联。
针对耕地保护补偿制度的价值目标，应当回归“补偿”的法律制度目标定位，实现“补偿耕地权益主体正当利益”的制度初衷。理由在于，耕地保护补偿制度的法理基础是耕地发展权受限理论，补偿主体与受偿主体之间形成“补偿法律关系”，耕地权益主体基于耕地发展权受到限制而应获得耕地保护补偿。
一方面，关于耕地保护补偿制度的法理基础，应当坚持耕地发展权受限理论。尽管土地发展权并非我国既有的土地权利概念，但其业已得到众多学者的普遍认可，并在解决我国土地开发利用中的现实问题上发挥着及其重要的作用，应用于土地征收补偿、基本农田保护、历史建筑保护、自然环境保护、土地规划的制定实施以及农地生产力提升补偿机制等领域。针对土地发展权的内涵，宜坚持“土地用途变更及使用强度提高说”，即在土地开发的价值导向下，变更土地用途或提高土地使用强度，并从中获取收益或者获得补偿的权利。伴随着土地发展权在耕地保护领域的应用，耕地发展权得以产生。耕地发展权，系指耕地权益主体基于变更耕地用途或耕地开发强度，而获取收益或者获得补偿的权利。耕地权益主体获得补偿的权利基础在于其所享有的“耕地发展权”，耕地保护补偿的理论依照就在于耕地权益主体享有的耕地发展权受到了限制，即“耕地发展权受限理论”。具言之，基于耕地资源的稀缺性及耕地利用的强外部性，国家借助公权力管制耕地用途与利用方式，要求耕地权益主体遵守耕地用途管制与耕地开发强度经营管理耕地，以实现粮食安全与生态安全的目标战略。然而，这对耕地权益主体原本享有的改变耕地用途与开发强度的权利构成了限制，导致其由此丧失基于自主利用耕地所能获得的土地发展利益。由此，针对其基于耕地发展权而本应获得的土地发展利益，当然应当得到相应的耕地保护补偿。综上，耕地保护补偿制度的法理基础在于耕地发展权受限理论，耕地权益主体依据耕地发展权受限理论，一律应当获得无差别的耕地保护补偿。
另一方面，在耕地发展权受限理论的指引下，明晰耕地保护补偿的应然类型。着眼于耕地保护补偿的地方实践现状，部分实践类型并未遵循耕地发展权受限的理论逻辑，致使耕地保护补偿制度实践发生严重异化。为此，应当透过耕地发展权受限理论，基于享有耕地发展权的耕地权益主体分类，厘清耕地保护补偿的应然类型。界定享有耕地发展权的耕地权益主体，应当回溯发展权主体理论的演变进程，并基于发展权主体的类型划分，明晰耕地发展权主体的具体种类。发展权主体经历了“个体至上论→中心-边缘论→特殊区域论”的理论嬗变。其中，“个体至上论”基于个人人权的理论考量，强调发展权主体仅限于个体成员。“中心-边缘论”倡导关注区域的发展权主体资格，但区域发展权以个体发展权为中心，始终游离在发展权主体范畴的边缘。“特殊区域论”主张将特定区域视为发展权主体，标志着区域的发展权主体资格得到承认。据此，随着发展权主体理论的深入演化，区域在发展权中的地位历经“发展权客体→发展权载体→发展权主体”。相应地，除个体系发展权的法定主体外，区域亦具有发展权的主体地位。那么，按照“个体—区域”的发展权主体分类，个体享有个体发展权，区域则享有区域发展权。在此基础上，基于个体发展权的理论指引，耕地发展权主体指向作为个体的耕地权利人；基于区域发展权的理论指引，耕地发展权主体指向作为区域的耕地保护区。耕地发展权的耕地权益主体，不仅包括微观层面上的耕地权利人，还包含宏观层面上的耕地保护区。相应地，耕地保护补偿类型可作如下划分：其一，作为个体的耕地权利人基于对耕地享有的个体发展权，有权获得耕地发展权受限所对应的耕地保护补偿，形成“政府→私主体”的耕地保护补偿类型，具体指向的是纵向耕地保护补偿；其二，作为区域的耕地保护区基于对耕地享有的区域发展权，有权获得耕地发展权受限所对应的耕地保护补偿，形成“同级政府间”的耕地保护补偿类型，具体指向的是横向耕地保护补偿。因而，聚焦于耕地保护补偿的地方实践类型，纵观“上级政府对下级政府的补偿”“政府对私主体的补偿”“上级政府对下级政府及私主体的补偿”及“同级政府间的补偿”四种现实样态，唯有“政府对私主体的补偿”与“同级政府间的补偿”契合耕地发展权受限的逻辑机理，属于耕地保护补偿的应然类型。
据此，耕地保护补偿系耕地权益主体基于土地权利受到限制而应获得的正当补偿，其指向的是受限的耕地发展权所对应的对价。因而，无论是纵向耕地保护补偿中的中央政府与耕地权利人，还是横向耕地保护补偿中的耕地受益区与耕地保护区，均形成的是“互相平等”的“补偿关系”。那么，在“补偿法律关系”下，耕地权益主体基于耕地发展权受到限制，应当获得相应的耕地保护补偿；与此相对应，国家针对耕地权益主体的耕地发展权作出限制，应当给予相应的耕地保护补偿。据此，耕地保护补偿制度的目标定位于补偿耕地权益主体基于耕地发展权受限所丧失的土地发展利益。当然，针对所有实施耕地保护行为的耕地权益主体一律进行耕地保护补偿，能够激励耕地保护行为主体保护耕地，并能完成耕地保护责任目标考核任务。但是，激励作用与考核导向并非是耕地保护补偿制度的根本目标，其仅系实行耕地保护补偿制度所能产生的附带效应。
2025年5月，全国人大常委会发布2025年立法工作规划，明确将《耕地保护和质量提升法》列为初次审议的法律案。作为《耕地保护和质量提升法》中的重要制度，耕地保护补偿制度对于实现国家耕地保护目标具备极其重大意义。基于耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局，宜坚持“经济利益+生态利益补偿说”，将耕地保护补偿界定为针对遵守耕地用途管制与耕地开发强度的耕地保护行为，作出相应的经济利益和生态利益补偿的法律制度。耕地保护补偿制度遵循耕地发展权受限的理论逻辑，系针对耕地权益主体的耕地发展权受到限制而给予的补偿，在目标定位上应当回归“补偿耕地权益主体正当利益”的制度本源。为此，在未来的“耕地保护和质量提升法”中，应当基于耕地保护补偿制度的内涵、法理及目标，构建完善的耕地保护补偿法律制度，全面推动耕地保护法治建设进程。